Catorce6 revisó con María del Pilar García, directora del Departamento de Derecho del Medio Ambiente de la Universidad Externado de Colombia, y con Diana Patricia Ríos, exdirectora legal de la Secretaría Distrital de Ambiente de Bogotá, algunos de los principales instrumentos normativos que se han expedido durante los últimos cinco años, para identificar si dicha reglamentación ha logrado un avance hacia la protección de los recursos naturales del país o si, por el contrario, nos hallamos frente a cambios de preceptos que poco o nada han aportado a la tutela del patrimonio natural colombiano.

Durante este quinquenio han ocurrido múltiples cambios normativos en asuntos trascendentales que abarcan temas como la institucionalidad ambiental del país, el manejo y la categorización de las áreas protegidas, el sistema de licenciamiento ambiental, el procedimiento sancionatorio, el comparendo ambiental, los residuos peligrosos y el régimen legal de vertimientos, entre otros.

 De acuerdo con María del Pilar García, el primer tema para referenciar es precisamente el relacionado con la institucionalidad ambiental del país, que durante el año 2011, con la modificación de los objetivos y la estructura del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) a través del Decreto 3570 de 2011, deja a Colombia con un nuevo ente rector de la política ambiental, el cual cuenta a su vez con nuevas direcciones que reflejan cierto grado de preocupación por asuntos que, a pesar de su relevancia, no habían tenido antes un espacio particular dentro del organigrama ministerial.

Un ejemplo de lo anterior es la creación de la Dirección de Asuntos Marinos, Costeros y Recursos Acuáticos, de la cual se esperan resultados concretos en la solución a problemas tan relevantes como la contaminación marina, la degradación de ciertas áreas costeras, la protección de los arrecifes coralinos y la declaración de nuevas zonas de protección. Y es que vale la pena recordar, que a pesar de la riqueza colombiana en la materia, de acuerdo con la información oficial de la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, solo el 1,30% de la superficie marina del país se encuentra protegida.

Siguiendo con el tema institucional, la Directora también señala que no se podría pasar por alto el Decreto 3573 de 2011, por medio del cual se crea la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – Anla–, encargada de que los proyectos, obras o actividades sujetos de licenciamiento, permiso o trámite ambiental cumplan con la normativa ambiental y contribuyan al desarrollo sostenible. El reto de la Anla será responder a los requerimientos de los proyectos asociados a la locomotora de la política de la Prosperidad Democrática, sin poner en riesgo a los recursos naturales, y asegurando la participación de los sectores que pudieran verse afectados.

Hablar de la Anla es entrar de manera directa al tema del licenciamiento ambiental. Como era de esperarse, nuevamente se reformó el esquema de licencias en el país, esta vez a través del Decreto 2820 de 2010. “A pesar del relativo orden y la técnica jurídica del Decreto, creemos que es necesario avanzar aún más hacia la optimización del proceso licenciatorio, con reglas claras que permitan a los dueños de los proyectos, obras y actividades que requieren licencia ambiental mayor estabilidad normativa, así como eficacia y rapidez en la respuesta a cargo de la autoridad ambiental competente”, comentó García.

Para lograr ese fin, los asuntos relacionados con consulta previa requieren ser armonizados con los cambios que se han dado en el proceso de licenciamiento, privilegiando siempre que el proceso de consulta permita la salvaguarda de la identidad cultural de las comunidades afectadas, pero evitando que el instrumento se transforme en un mecanismo para la obtención de beneficios que ninguna relación tienen con la integridad de comunidades negras e indígenas.

De otra parte, y pasando al asunto de áreas protegidas, se encuentra el Decreto 2372 de 2010, por medio del cual se reglamenta el Sistema Nacional de Áreas Protegidas –Sinap–. Este Decreto identifica las categorías de manejo públicas y privadas que integran el Sistema, estableciendo criterios tanto para resolver las solicitudes de sustracción, como para designar áreas protegidas y creando subsistemas regionales para hacer efectivos los principios y objetivos del Sinap, entre otras cuestiones.

A pesar del establecimiento del Sinap, en la práctica se encuentra la superposición de las categorías de protección definidas por el Decreto y otras áreas protegidas a través de instrumentos de ordenamiento y planificación territorial, espacios protegidos de carácter local, reservas forestales de la Ley 2ª de 1959, zonas protegidas por instrumentos internacionales, etc.; situación que desencadena en la dificultad del usuario para identificar los límites que se imponen al uso del suelo en el territorio nacional. Se hace necesaria la consolidación de un inventario oficial de las áreas protegidas del país que permita la construcción de un sistema de información que otorgue a los usuarios información completa y consolidada sobre el tema.

Otro asunto que resulta relevante en este análisis quinquenal, es el relacionado con el procedimiento sancionatorio ambiental. En esta materia el cambio fue generado por la Ley 1333 de 2009, que permitió cubrir el vacío normativo existente y entregó unas reglas precisas en cuanto a la titularidad del poder sancionatorio administrativo, el término especial de caducidad de la acción sancionatoria, las etapas del proceso, la presunción de culpa del infractor, y las causales de atenuación y de agravación punitiva, entre otros aspectos.

43 agosto - septiembre 2012 ANÁLISIS NORMATIVO Sobre este procedimiento y su constitucionalidad mucho se discutió en su momento; sin embargo, se puede afirmar que las dudas ya han sido resueltas por la Corte Constitucional. Lo que queda ahora es estar atentos a que las sanciones administrativas impuestas sí cumplan efectivamente con las funciones preventiva, correctiva y compensatoria definidas por la Ley de manera tal que se garanticen la efectividad de los principios y fines previstos en el ordenamiento jurídico.

De otra parte, y entrando en materia de residuos, no son pocos los avances normativos. Uno de los más interesantes es aquel relacionado con el comparendo ambiental, creado por la Ley 1259 de 2008 y entendido como instrumento de cultura ciudadana, para lograr el adecuado manejo de residuos sólidos y escombros.

Mediante este mecanismo se permite la aplicación de sanciones pedagógicas y económicas a todas aquellas personas que infrinjan la normatividad aplicable, así como el otorgamiento de estímulos a las buenas prácticas ambientalistas. “Creemos que el desarrollo del comparendo ambiental aún es escaso; se requiere que las alcaldías y los concejos distritales y municipales cumplan con la tarea de reglamentación del instrumento, y que la Policía Nacional, los agentes de tránsito, los inspectores de Policía y corregidores como encargados de imponer directamente el comparendo, sean capacitados en debida forma para poner por fin en marcha este instrumento sancionatorio” afirma García.

En cuanto a residuos peligrosos, durante el periodo objeto de estudio se ha encontrado un número importante de normas de diferentes niveles jerárquicos que procuran su gestión integral, teniendo particular relevancia la prohibición de introducir desechos peligrosos al país incluida en la Ley 1252 de 2008. Igualmente, se resaltan múltiples normas que han regulado asuntos trascendentales, como la devolución posconsumo de productos que contengan sustancias de interés ambiental o sanitario sin importar su cantidad.

Pasando al tema del régimen legal de los vertimientos, está la expedición del Decreto 3930 de 2010. El Decreto define vertimiento como “la descarga final a un cuerpo de agua, a un alcantarillado o al suelo”, y precisamente este último elemento denota una de las principales diferencias del nuevo instrumento normativo, si se compara con su predecesor, el Decreto 1594 de 1984. Quedan aún muchas tareas normativas pendientes a cargo del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en especial la determinación de los límites máximos permisibles de los vertimientos; sin esta nueva reglamentación, los cambios aún no se hacen evidentes para los usuarios, y ciertas herramientas como los planes de reconversión a tecnologías limpias quedan también a la espera de estos nuevos parámetros. Ojalá que las múltiples consultas a las que ha sido sometido el proyecto de Resolución traigan como resultado una norma que conduzca a Colombia a una mejor calidad de su recurso hídrico.

Finalmente, y en lo que tiene que ver con la gestión ambiental de las empresas, Colombia dio un paso importante a través de la expedición de la Ley 1124 de 2007, la cual en su artículo 8º exigió a las empresas a nivel industrial tener un Departamento de Gestión Ambiental –DGA– dentro de su organización para velar por el cumplimiento de la normatividad ambiental. Esta Ley luego sería reglamentada por el Decreto 1299 de 2008, el cual identificó las funciones específicas que debe cumplir el DGA, la manera en la que debe conformarse, e inclusive el perfil de los profesionales que deben hacer parte del Departamento.

El Decreto prevé la obligación de informar a la autoridad ambiental competente sobre la conformación, las funciones y las responsabilidades asignadas al DGA; este deber ha traído como resultado un mayor conocimiento de los usuarios por parte de las autoridades ambientales competentes, lo cual sin duda es una ventaja para la gestión de la autoridad. Lo que se espera es que las empresas obligadas a tener DGA saquen el mayor provecho del Departamento y procuren la mejora continua en su relación con el entorno, y no simplemente se limiten al cumplimiento estricto del mandato normativo.

Estos asuntos, tratados por la Directora del Departamento de Derecho del Medio Ambiente de la Universidad Externado de Colombia, son solo unos pocos dentro de la multiplicidad de aspectos regulados a través de leyes, decretos y resoluciones aplicables al sector ambiental. La dispersión normativa manifiesta y los cambios continuos atentan contra la seguridad jurídica; es pues necesario empezar a discutir en el país intentos de codificación normativa que permitan fundir en normas de especial jerarquía todo aquello disperso a lo largo del ordenamiento jurídico.

*Aportes de María del Pilar García, directora del Departamento de Derecho del Medio Ambiente de la Universidad Externado de Colombia, y Diana Patricia Ríos, exdirectora legal de la Secretaría Distrital de Ambiente. 44 agosto - septiembre 2012 ANÁLISIS NORMATIVO

BOGOTÁ: LE DIO LA MANO AL AMBIENTE

Hoy se habla de protección, conservación y desarrollo sostenible como criterios orientadores de la política y la gestión ambiental, razón por la cual la planificación y la administración eficiente por parte de las autoridades ambientales se convierten en pilar fundamental para orientar el quehacer de las mismas y lograr ciudades más competitivas y empresas más productivas, pero respetuosas del medio ambiente.

Durante los últimos años Bogotá dio ejemplo en el país en la formulación de programas y normas que permitieron avanzar en pro del desarrollo sostenible. Según Diana Patricia Ríos, exdirectora legal de la Secretaría Distrital de Ambiente, “Bogotá realizó ingentes esfuerzos en la consolidación de una autoridad ambiental visible para los ciudadanos, en la expedición de regulaciones ambientales para controlar, minimizar y prevenir los mayores factores de deterioro ambiental urbano, aún cuando desde la visión distrital se veía con preocupación la legislación nacional por la ausencia del concepto de medio ambiente urbano; no en vano tuvo que hacer frente para defender su ejercicio de autoridad ambiental ante varios intentos del nivel nacional de despojarla de su competencia, por ejemplo para la gestión integral del recurso hídrico.”

En materia de avances normativos y de protección, Bogotá fue líder en temas ambientales. Del 2007 a la fecha se expidieron normas en pro de la protección de los humedales, cambio climático, medidas para incentivar el uso del vehículo eléctrico, y establecimiento del programa de racionalización, reutilización y reciclaje de bolsas plásticas en el Distrito Capital, al cual se vincularon no solo los productores, sino grandes cadenas nacionales como Carulla, Homecenter, Fallabella, Surtimax, Éxito, Carrefour, etc., además de aprovechamiento de escombros, entre otros.

Hoy en día Bogotá cuenta con un Plan de Gestión Integral de Residuos Peligrosos, un Plan Distrital del Agua, y un Plan Decenal de Descontaminación.

Igualmente implementó instrumentos de planeación para mejorar la gestión y el desempeño ambiental en el Distrito, tales como la reformulación del Plan de Gestión Ambiental, el ejercicio de competencias para abordar la problemática del ruido en la ciudad, control a la publicidad exterior visual (tema en el cual fue bastante incisiva), incentivos para construcción sostenible y techos verdes, adopción de ajuste a los valores de evaluación y seguimiento para otorgar permisos, concesiones y autorizaciones para aprovechamiento de los recursos.

A partir del 2011, Bogotá cuenta con el Observatorio Ambiental, instrumento que permite la consolidación de un sistema oficial de reporte y divulgación de la información, estadísticas e indicadores ambientales que se encuentran al alcance de cualquier ciudadano.

A pesar de la labor cumplida con el sector privado, Diana Ríos García considera que debe fortalecerse la gestión relacionada con los programas de ecoeficiencia, producción más limpia, implementación de mecanismos de producción verde, tecnologías limpias e incorporación de variables de cambio climático en los proyectos, en armonía con lo dispuesto en el Plan Nacional de Desarrollo, estrategias de sostenibilidad financiera para la adecuada protección de los humedales y educación ambiental para generar mayor conciencia en los ciudadanos en la preservación de los bienes y servicios ambientales de la ciudad.

No obstante esos esfuerzos reseñados anteriormente, la exdirectora legal considera que la asignatura que queda pendiente es la implementación de un proceso administrativo sancionatorio que les permita a las autoridades ambientales, dentro de las reglas de la sana crítica, imponer sanciones ejemplarizantes que dignifiquen el derecho a un ambiente sano para todos.